В Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС, Союз) в значительной степени упрощен процесс межгосударственного трудоустройства и создан ряд необходимых условий для легальной и безопасной трудовой миграции.
Гражданин государства, входящего в состав Союза, имеет право заниматься профессиональной деятельностью в соответствии со специальностью и квалификацией, указанными в документах об образовании, документах о присуждении ученой степени и/или присвоении ученого звания1, признаваемых в соответствии с Договором о Союзе и законодательством государства трудоустройства.
Дополнительная процедура нострификации не требуется (за исключением медицинской или фармацевтической, педагогической и юридической деятельности).
Процесс свободного передвижения граждан по территории Союза динамично развивается. С момента подписания Договора о ЕАЭС ежегодные потоки трудовой миграции внутри Союза увеличились с 800 тыс. человек в 2016 году до 1,7 млн человек в 2022 году.
Наибольшее число трудящихся мигрантов работают в строительстве (23%, или 230 тыс. чел.), оптовой и розничной торговле (15%, или 150 тыс. чел.), транспортировке и хранении товаров (8%, или 80 тыс. чел.), обрабатывающем производстве (5%, или 50 тыс. чел.) и сельском хозяйстве (2%, или 20 тыс. чел.)2.
Одновременно с этим развитие страновых экономик, в том числе модернизация производственных процессов, оборудования и т.д., влияет на требования к квалификации трудовых мигрантов. Работодатели на местах хотят понимать, какого специалиста они принимают на работу, удовлетворяет ли он необходимым для ее выполнения требованиям к профессиональной квалификации — как к знаниям, так и к практическим навыкам.
Это ставит вопрос о сближении квалификационных требований по наиболее востребованным профессиям на рынке труда ЕАЭС, гармонизации терминологии, структуры и содержания требований к квалификациям, механизмах взаимного признания результатов подтверждения профессиональных квалификаций.
Вопрос сближения квалификационных требований рассматривается в странах ЕАЭС в контексте развития национальных систем квалификаций (НСК).
Для определения текущего этапа развития национальных систем квалификаций стран ЕАЭС Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) при участии Национального агентства развития квалификаций провела исследование, основные результаты которого представлены ниже.
Нормативная база, регулирующая НСК
Из государств - членов ЕАЭС следует выделить Казахстан, где в 2023 году был принят закон «О профессиональных квалификациях»3, предусматривающий полномасштабное внедрение механизмов НСК и непосредственно регулирующий их развитие. В дополнение к нему принят ряд подзаконных актов, в том числе регламентирующих деятельность участников НСК, порядок разработки и актуализации базовых документов, автоматизации бизнес-процессов НСК и т.д.4
В Российской Федерации правовые отношения в части получения и оценки профессиональной квалификации регулируются Трудовым кодексом, а также федеральными законами «О независимой оценке квалификации» и «Об образовании в Российской Федерации».
Приняты нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Национального и отраслевых советов по профессиональным квалификациям, порядок разработки и утверждения профстандартов, процедуру независимой оценки квалификации и необходимых для ее проведения инструментов.
В 2021 году была утверждена и реализуется Стратегия развития национальной системы развития квалификаций на период до 2030 года5
В Республике Беларусь НСК развивается в соответствии со Стратегией совершенствования Национальной системы квалификаций Республики Беларусь, утвержденной постановлением Совета Министров в 2018 году, и планом мероприятий по ее реализации6.
В конце 2020 года Минтруд Беларуси утвердил рекомендации по применению профессиональных стандартов, предусматривающие приоритетность их внедрения в практическую деятельность организаций по отношению к тарифно-квалификационным (квалификационным) характеристикам.
В стране основным документом, регулирующим функционирование НСК, является Трудовой кодекс Республики Беларусь. С 1 января 2024 года вступили в силу нормы кодекса о применении профессиональных стандартов.
Профессиональный стандарт теперь является самостоятельным техническим нормативным правовым актом. До этого времени профстандарты были структурными элементами Единого квалификационного справочника должностей служащих и Единого тарифно-квалификационного справочника профессий рабочих.
Также разработаны и применяются нормативные документы, регулирующие деятельность секторальных советов квалификаций и Совета по развитию системы квалификаций, в том числе разработку и применение профстандартов, соотнесение трудовых функций, представленных в профстандарте, с уровнями квалификации и др.
В Кыргызстане в 2016 году Министерство образования и Министерство труда издали общий приказ о принятии Национальной рамки квалификаций7.
В 2019 году была утверждена Концепция национальной системы квалификаций в Кыргызской Республике8 В том же году поправками к закону «Об образовании» концепция национальной системы квалификаций, национальная рамка квалификаций, профессиональных стандартов и отраслевых/секторальных рамок были закреплены на законодательном уровне9.
В Республике Армения получение той или иной профессиональной квалификации обеспечивается прохождением соответствующего обучения. Образовательные программы по профессиям формируются на основе государственных образовательных стандартов, которые, в свою очередь, базируются на описании профессии.
К разработке как описания профессии, так и государственного образовательного стандарта привлекаются работодатели, что позволяет обеспечить отражение в этих документах требований рынка труда к квалификации работников. В настоящее время в Армении утверждены государственные образовательные стандарты по 267 специальностям и квалификациям начального профессионального (ремесленного) и среднего профессионального образования.
В Армении правовая основа для системы квалификаций начального профессионального (ремесленного) и среднего профессионального образования включает закон «О начальном профессиональном (ремесленном) и среднем профессиональном образовании», Перечни профессий и квалификаций начального профессионального (ремесленного) и среднего профессионального образования и Национальную рамку квалификаций. Правовые отношения в сфере высшего и дополнительного профессионального образования в Армении регулируются законами «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и «Об образовании».
Национальные и отраслевые рамки квалификаций
В Казахстане, Беларуси, Кыргызстане и Армении утверждены национальные рамки квалификаций (НРК). В России в настоящее время национальная рамка квалификаций в полной мере не сформирована, вместо нее применяются уровни квалификации в целях разработки проектов профессиональных стандартов, утвержденные приказом Минтруда России от 12 апреля 2013 года №148н. Национальные рамки квалификации в странах ЕАЭС имеют схожие дескрипторы: знания, умения, уровень самостоятельности и ответственности (компетенции).
В Армении и Казахстане10 37 рамки содержат восемь уровней. Они базируются на Европейской рамке квалификаций, и одна из их целей — обеспечение сопоставимости национальных квалификаций на международном уровне.
В России, Беларуси и Кыргызстане в НРК девять уровней. При этом подходы к описанию уровней значительно отличаются.
Основным элементом НРК Кыргызстана11, помимо названных выше дескрипторов, является еще и трудоемкость достижения уровня в рамках формального образования. При этом для 1-4-го уровня квалификации трудоемкость измеряется в часах, а для 5-8-го квалификационных уровней — в кредитах, где количество кредитов уровней среднего и высшего профессионального образования соответствует государственным образовательным стандартам, согласно которым 1 кредит равняется 30 академическим часам. Трудоемкость 9-го квалификационного уровня формально не закрепляется.
Еще одна отличительная особенность НРК Кыргызской Республики — возможность выделения подуровней в зависимости от изменений на национальном, региональном или международном рынках труда и в национальной системе образования.
НРК Республики Беларусь12, помимо дескрипторов и путей достижения квалификации, дополнительно содержит информацию о документах, подтверждающих соответствующий уровень квалификации.
Кроме того, во всех странах Союза, за исключением Армении, ведется работа по разработке отраслевых рамок квалификаций (ОРК).
В России, Беларуси и Казахстане отраслевые рамки квалификации разрабатываются и утверждаются отраслевыми советами по профессиональным квалификациям или их аналогами.
К примеру, в Республике Беларусь секторальными советами квалификаций разработаны и утверждены 13 секторальных рамок квалификации. В Казахстане утверждены 29 отраслевых рамок квалификации.
В России при поддержке Национального агентства развития квалификаций отраслевые рамки сформированы в 15 отраслях по 12 областям профессиональной деятельности.
В Кыргызстане разработана одна отраслевая рамка — «Образование», на стадии разработки у отраслевых государственных органов ОРК в сфере здравоохранения и в сфере коммерции.
Уполномоченные органы — координаторы НСК
Уполномоченными государством органами, проводящими политику по формированию национальной системы квалификации, в России, Казахстане и Кыргызской Республике являются министерства труда. В Республике Беларусь — Совет Министров республики.
Вместе с этим в России, Казахстане, Беларуси и Кыргызстане действуют национальные органы по профессиональным квалификациям, осуществляющие консультативную и методологическую деятельность по вопросам НСК.
В частности, в Казахстане создан Национальный совет по профессиональным квалификациям, в Беларуси — Совет по развитию системы квалификаций, в Киргизии — Национальный квалификационный совет, в России — Национальный совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям.
Отраслевые советы по профессиональным квалификациям или их аналоги функционируют в России (46), Республике Беларусь (21) и Казахстане (55). В этих государствах создание отраслевых советов закреплено в нормативных правовых актах.
Профессиональные стандарты. Документы, устанавливающие требования к профессии/квалификации
Профессиональные стандарты, необходимый элемент системы квалификаций, в странах ЕАЭС находятся на разных этапах разработки и применения. Так, в России, Беларуси, Казахстане и Кыргызстане регламентированы правила разработки профессиональных стандартов. В этих государствах имеется и опыт разработки профстандартов. Исключением является Армения.
Главная тенденция последних лет в России — акцент на актуализацию действующих профессиональных стандартов и разработку стандартов на новые профессии и профессии, претерпевающие значительные изменения под влиянием технологий. С 2013 года в России разработаны 1627 профстандартов и уже проведена актуализация более 60% из них, в том числе в связи с внедрением цифровых технологий.
В Казахстане сформирован План по разработке и/или актуализации профессиональных стандартов на 2024-2026 годы. В соответствии с ним на 2024 год предусмотрена работа над 326 профстандартами, охватывающими 1582 профессии. На сегодняшний день в официальном реестре содержится 443 профстандарта.
В Беларуси утверждено 56 профстандартов45, включающих более 130 профессий рабочих и должностей служащих. Ведется разработка еще более 40 профстандартов.
Профессиональные стандарты в Кыргызской Республике, которых на сегодняшний день 6746, определяют траекторию получения квалификации и специализации, основанную на квалификационных требованиях к должности или профессии в отраслевой рамке квалификации. Государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования устанавливают критерии приема абитуриентов, сроки обучения для получения квалификации в соответствии с положениями профессионального стандарта.
В Армении на основании требований к уровням квалификации в соответствии со знаниями и умениями, определенными Национальной рамкой квалификаций, для каждой квалификации начального профессионального и среднего профессионального образования разрабатывается описание профессии.
Вместе с этим в части регулирования квалификаций в государствах - членах ЕАЭС по-прежнему значительную роль играют тарифно-квалификационные справочники. Под квалификацией здесь понимаются разряды работников, взаимосвязанные с системой оплаты труда, продвижением по службе и льготами.
Помимо этого, квалификация используется в качестве синонима получения определенного уровня формального образования, который подтверждается соответствующим документом об образовании. В ограниченных случаях квалификация используется как описание требований рынка труда к знаниям и умениям работника для выполнения определенных трудовых функций.
Оценка квалификации. Допуск в профессию
Система независимой оценки квалификаций, позволяющая соотнести знания и умения работников с требованиями профессиональных стандартов, сформирована только в Российской Федерации, Казахстане и Кыргызстане.
В Казахстане законодательно предусмотрены два способа признания профессиональных квалификаций по профессиям, включенным в реестр профессий: на обязательной и на добровольной основах.
Признание профессиональных квалификаций на добровольной основе регулируется законом «О профессиональных квалификациях» и осуществляется аккредитованными центрами признания в соответствии с правилами, утвержденными Министерством труда и социальной защиты населения республики, устанавливающими порядок такого признания.
Признание профессиональных квалификаций на обязательной основе осуществляется путем лицензирования, аттестации, сертификации, уведомления о начале деятельности физических лиц, тестирования, проведения квалификационных экзаменов и иными способами.
Реестр профессий - систематизированный в электронной форме свод информации по профессиям, по которым осуществляется признание профессиональных квалификаций. В него включены 513 профессий, по 136 из них предусмотрено признание квалификаций на обязательной основе, по 377 — на добровольной.
В Кыргызстане в целях улучшения качества профессионального образования через независимую оценку компетенций/квалификаций, а также признания неформального образования при Министерстве образования и науки Кыргызской Республики создан Центр независимой сертификации и валидации. Летом этого года уже прошли первые процедуры подтверждения квалификации по востребованным в стране профессиям: штукатур, сварщик, повар и др.
В Республике Беларусь и Армении процедуры независимой оценки профессиональных квалификаций отсутствуют.
Однако в Беларуси планом мероприятий по реализации стратегии совершенствования НСК в 2025 году предусмотрено создание центров независимой оценки и сертификации квалификаций.
Независимая оценка квалификации определена как процедура подтверждения соответствия квалификации соискателя требованиям профессионального стандарта или тарифно-квалификационных (квалификационных) характеристик Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих (Единого квалификационного справочника должностей служащих) при отсутствии соответствующего профессионального стандарта.
Планируется, что Центры независимой оценки и сертификации квалификаций будут создаваться по решению республиканских органов государственного управления, иных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, при которых созданы секторальные советы квалификаций.
В каждом из государств Союза законодательством или иными правовыми актами предусмотрены специальные требования (допуски) к занятию должностей по определенным профессиям (видам деятельности), а также к периодическому подтверждению квалификации в течение профессиональной карьеры.
Ярким примером здесь может служить сфера здравоохранения. Так, согласно закону Республики Армения «О медицинской помощи и обслуживании населения», с 1 января 2023 года старшие и средние медицинские работники, провизоры и фармацевты в Армении должны пройти процедуру аттестации.
По ее итогам указанным лицам выдается сертификат непрерывного профессионального развития (НПР), который является разрешением на продолжение самостоятельной профессиональной деятельности медицинского работника.
Сертификат выдается каждые 5 лет при накоплении минимального количества кредитов НПР, определенного законодательством, при условии осуществления профессиональной деятельности не менее 3 лет.
Гармонизация требований к квалификации в рамках ЕАЭС
Стратегические направления развития евразийской экономической интеграции до 2025 года, утвержденные Решением Высшего Евразийского экономического совета от 11 декабря 2020 года №12, определили в числе перспективных направлений интеграции в сфере трудовой миграции проработку вопроса о необходимости последовательного сближения требований к квалификации специалистов в различных видах профессиональной деятельности.
В этих целях Евразийской экономической комиссией совместно с государствами Союза составлен и ежегодно актуализируется Перечень наиболее востребованных в странах ЕАЭС должностей служащих и профессий рабочих, по которым разрабатываются и принимаются рекомендуемые квалификационные требования.
В Рекомендациях Коллегии ЕЭК сегодня представлены квалификационные требования к наиболее востребованным профессиям в сферах образования, здравоохранения, автомобильного транспорта, а также жилищно-коммунального хозяйства. По аналогии планируется разработка таких требований в остальных сферах экономики.
Рекомендуемые квалификационные требования являются ориентиром для граждан государств, входящих в ЕАЭС, при планировании трудоустройства в рамках Союза. Однако это не исключает предъявления работодателем дополнительных требований.
Договором о ЕАЭС предусмотрено признание только документов об образовании в целях осуществления трудовой деятельности. Вместе с тем признание профессиональных квалификаций для доступа к трудовой деятельности по различным профессиям регулируется национальным законодательством.
К примеру, проведенное сравнение требований к профессиональной квалификации сварщика в пяти странах выявило различия в подходах присвоения и подтверждения квалификации.
Так, для работы сварщиком в Республике Казахстан работник обязан пройти аттестацию и получить аттестационное удостоверение.
В Кыргызстане и Российской Федерации независимая оценка квалификации сварщика проводится на добровольной основе.
В Армении и Беларуси она вообще не предусмотрена, достаточным является наличие документа о соответствующем профессиональном образовании.
Информационные ресурсы НСК
В России, Казахстане и Беларуси имеются информационные ресурсы по вопросам национальной системы квалификаций.
В России функционирует несколько информационных систем НСК, которые можно разделить на следующие блоки: профориентация (например, модуль профориентации единой цифровой платформы в сфере занятости и трудовых отношений (ЕЦП «Работа в России») и др.), образование (в их числе Государственная информационная система «Современная цифровая образовательная среда» (ГИС СЦОС) и др.) и профессии (Реестр сведений о проведении независимой оценки квалификации, Реестр профстандартов и др.).
Перечень этих систем содержится в Реестре информационных систем национальной системы квалификации на сайте Национального агентства развития квалификаций.
В Казахстане и Беларуси запущены единые информационные ресурсы, содержащие информацию о состоянии и развитии национальных систем профессиональных квалификаций в этих государствах.
Министерство труда, социального обеспечения и миграции Кыргызстана также предполагает в дальнейшем создание и функционирование единой цифровой платформы национальной системы квалификации.
Выводы
Проведенный анализ выявил, что в государствах - членах ЕАЭС элементы НСК и направления их развития в целом схожи. При этом развитие страновых систем квалификаций находится на разных этапах.
Казахстан и Кыргызстан в значительной степени используют опыт Европейского союза. Направления развития национальной системы квалификаций в Республике Беларусь наиболее схожи с направлениями развития НСК в Российской Федерации, хотя процессы там и идут несколько медленнее.
В Казахстане, Беларуси, Кыргызстане и Армении утверждены национальные рамки квалификаций. В России утверждены уровни квалификации. НРК в странах ЕАЭС имеют схожие дескрипторы, однако подходы к описанию уровней отличаются. Кроме того, во всех странах, за исключением Армении, ведется работа по разработке отраслевых рамок квалификаций.
Профессиональные стандарты находятся в странах ЕАЭС на разных этапах разработки и применения. Вместе с этим в каждой из стран законодательством или иными правовыми актами предусмотрены специальные требования (допуски) к занятию должностей по определенным профессиям (видам деятельности), а также к периодическому подтверждению квалификации в течение профессиональной карьеры. Однако оценка квалификаций вне образовательных организаций в странах ЕАЭС пока имеет ограниченное распространение.
Как показывает опыт Европейского союза, решение задачи сопоставимости национальных квалификаций специалистов в различных видах профессиональной деятельности не означает необходимости обеспечения их полного совпадения.
На текущем этапе, по нашему мнению, на уровне государств - членов Союза должны быть согласованы критически важные, ключевые элементы НСК, в числе которых: уровни квалификаций (Евразийская рамка квалификаций); терминология в сфере построения системы квалификаций; макет профессионального стандарта.
Важным представляется также создание единого пространства для обмена тематической информацией. Уже сегодня в целях содействия процессу сближения квалификационных требований и процедур признания результатов подтверждения профессиональных квалификаций Национальным агентством развития квалификаций прорабатываются предложения по интеграции профильных информационных ресурсов стран ЕАЭС, а также по созданию информационного ресурса, посвященного вопросам признания квалификаций в государствах -членах Союза.
Реализация названных мер позволит обеспечить создание условий для развития национальных систем квалификаций стран Союза с учетом интересов государств, экономик и трудящихся в целях эффективного миграционного обмена квалифицированной рабочей силой.
Решение всех этих задач требует организации последовательной и системной работы представителей государств, ЕЭК, Делового совета ЕАЭС и профессионального сообщества.
Такое сотрудничество будет способствовать повышению мобильности трудящихся на едином рынке труда (в том числе дистанционной занятости), созданию благоприятных условий для получения и подтверждения иностранными гражданами квалификаций, востребованных и перспективных в экономике принимающей страны.